摘要：羁押必要性审查职能伴随着司法制度改革应运而生，是惩罚犯罪和保障人权并重的司法理念的贯彻落实，对于降低目前过高的羁押率、减少司法办案成本也具有重要意义。羁押必要性审查工作统一归口为刑事执行检察部门办理后，呈现出审查率较低、案件类型集中等现状，受到审查范围、办案风险等制约。鉴于此，笔者提出了突出审查重点、逐步扩大审查范围，多方考量、保障办案效果，完善告知制度、加大宣传力度等建议。
关键词：羁押必要性审查 法律依据 审查率 案件类型
一、羁押必要性审查的理论依据
2012年新修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》增设第九十三条规定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。”新增的羁押必要性审查职能伴随着司法制度改革应运而生，是惩罚犯罪和保障人权并重的司法理念的贯彻落实，对于降低目前过高的羁押率、减少司法办案成本也具有重要意义。
同年发布的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第617条进一步明确：“侦查阶段的羁押必要性审查由侦查监督部门负责；审判阶段的羁押必要性审查由公诉部门负责。监所检察部门在监所检察工作中发现不需要继续羁押的，可以提出释放犯罪嫌疑人、被告人或者变更强制措施的建议。”由此可见，最初的羁押必要性审查职能采取了分阶段、分部门的办理模式。这种模式优势很明显，在办案过程中随时发现不需要继续羁押的情况，承办部门可以随时办理羁押必要性审查，不仅丰富了案源，也便于查阅卷宗、熟悉案情。但在实践操作中，弊端也较为突出，容易相互推诿，出现“三个和尚没水喝”的现象。
2016年1月，最高人民检察院发布了《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》，对羁押必要性审查职权重新进行配置，第三条规定：“羁押必要性审查案件由办案机关对应的同级人民检察院刑事执行检察部门统一办理，侦查监督、公诉、侦查、案件管理、检察技术等部门予以配合。”自此，羁押必要性审查工作统一归口为刑事执行检察部门办理，这是人民检察院诉讼职能与监督职能相对分离、职权优化配置的必然结果。
二、羁押必要性审查工作的现状
自2016年羁押必要性审查工作统一归口为刑事执行检察部门办理以来，案件办理数量逐年增长，已形成相应的办案机制。以D基层检察院为例，所办理的羁押必要性审查案件呈现出如下特点：
一是案件审查率较低。羁押必要性审查案件仅占本院批捕案件数量的9.4%。在D基层检察院所办理的羁押必要性审查案件数量中，犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属、辩护人申请进行羁押必要性审查的案件占比68.5%，依职权启动审查的仅占31.5%。究其原因，检察机关办案人员存在“避嫌”的思想，更倾向于被动开展羁押必要性审查；少量的依职权启动的案件也是迫于考核压力才主动办理。
二是办理案件类型集中。一类是罪行较轻，可能做出相对不起诉决定或者可能被判处免予刑事处罚的案件；另一类集中于交通肇事罪、寻衅滋事罪、故意伤害罪、开设赌场罪、拒不支付劳动报酬罪等罪行较为轻微，且易与被害方达成和解协议的案件。可见，羁押必要性审查工作还处于比较谨慎的探索阶段，检察机关在办案过程中束缚和顾虑较多。
三是变更强制措施率高。在所办理的羁押必要性审查案件中，91%的案件审查处理结果为向办案机关（部门）发出变更强制措施的建议书（函）。这是由于目前的考核体系仅计算执检子系统中提出变更强制措施（予以释放）建议的案件，因此，对于有变更强制措施（予以释放）可能性的案件，办案人员才在执检子系统中建立案卡；而对于不符合立案条件或者变更强制措施条件的审查申请，办案人员直接口头回复或者线下处理。
四是建议采纳率高。所发出的变更强制措施建议书（函）100%得以采纳，办案的法律效果与社会效果良好。由于
三、羁押必要性审查工作的难点
（一）审查范围
2013年5月，高检院下发的《关于人民检察院监所检察部门开展羁押必要性审查工作有关问题的通知》中指出：“监所检察部门办理羁押必要性审查案件，要遵循先易后难的原则，先从案情简单、争议较小、风险较小的案件办起，然后再探索办理较为复杂的案件”，为最初的羁押必要性审查工作指明了方向，使得羁押必要性审查案件选择性地集中于交通肇事罪、寻衅滋事罪、故意伤害罪等案情简单、风险较低的案件。同时，目前刑事执行检察部门对羁押必要性工作的考核仅看重发出的变更强制措施建议书（函）的数量，而不注重整体的案件审查率。因此，不少刑事执行检察部门办案人员普遍存在一个认识误区，认为羁押必要性审查案件可以选择性地办理，有争议、有风险的案件可以不予办理；或者认为羁押必要性审查只需依申请被动办理，而尽可能地避免依职权主动进行审查。
事实上，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第九十三条之规定,“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查”，可见羁押必要性是“应当”审查，而非选择性地进行审查。《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）》第十一条也规定：“刑事执行检察部门对本院批准逮捕和同级人民法院决定逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，应当依职权对羁押必要性进行初审”。这意味着，只要是本辖区内逮捕的案件都应当进行羁押必要性审查。因此，羁押必要性审查应当逐步扩大案件范围。
（二）办案风险
目前案件审查率较低主要是由于羁押必要性审查存在较多风险，办案人员普遍存在思想包袱，从而制约了办案的动力：一是受到根深蒂固的传统司法理念的影响，不少办案人员嫉恶如仇，认为主犯、故意犯就应当被羁押，倾向于“一捕了之、一押到底”，重实体、轻程序，注重刑罚打击，轻视人权保障。二是变更强制措施后的风险难以把控，认为犯罪嫌疑人可能实施新的犯罪，可能毁灭、伪造证据、干扰证人或串供，可能自杀或逃跑，或者传唤不到案，从而影响诉讼顺利进行，要承担相应的责任。三是变更强制措施后可能引发社会舆情，部分被害人将不予羁押等同于未被定罪追责，甚至是放纵、包庇罪犯，从而制造一些舆论风险。
（三）概念混淆
实践中，不少犯罪嫌疑人、被告人或其法定代理人、近亲属、辩护人向刑事执行检察部门的办案人员提交的是《取保候审申请书》，甚至公诉部门、公安机关也会经常将收到的《取保候审申请书》转交给刑事执行检察部门，对取保候审与羁押必要性审查的认识存在混淆。
《中华人民共和国刑事诉讼法》第九十四条及第九十五条规定，人民法院、人民检察院和公安机关在办案的过程中可以依职权或依申请撤销或变更强制措施。这是犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属、辩护人申请取保候审的法律依据，办案部门行使的是决定权，体现的诉讼属性。
《中华人民共和国刑事诉讼法》第九十三条规定是羁押必要性审查制度的法律依据，该规定赋予刑事执行检察部门的是建议权，决定权仍属于诉讼各部门。
不少办案人员认为，在诉讼部门拥有决定权的基础上，再设置一项建议权，此举纯属多余。笔者认为，羁押必要性审查有其存在的必要：一是刑事执行检察部门负责驻所检察工作，能够及时了解被羁押人员的状况，在诉讼全程掌握案情进展及变化，于必要时启动羁押必要性审查；相比而言，公安机关、公诉及法院只是在各自的诉讼环节提讯犯罪嫌疑人、被告人数次，对于羁押过程中案情的变化、疾病及立功表现等情况不能及时了解，设置建议权是对决定权的补充。二是发挥诉讼监督作用。实践中，办案机关可能存在羁押期限超过可能判处的刑期的等等侵犯被羁押人员合法权益的情形，刑事执行检察部门通过行使建议权发挥监督作用，及时维护被羁押人员合法权益。
因此，犯罪嫌疑人、被告人或其法定代理人、近亲属、辩护人提交的《取保候审申请书》应当交由当前的办案机关或部门审查决定；申请羁押必要性审查应当向刑事执行检察部门提交《羁押必要性审查申请书》。依照《最高人民检察院刑事执行检察厅关于贯彻执行<人民检察院办理羁押必要性审查案件规定（试行）>的指导意见》第4条规定，若刑事执行检察部门收到《取保候审申请书》，应当“向其说明情况，并在其修改申请材料后依法受理。”
四、 逐步拓展羁押必要性审查工作
针对以上现状和办案过程中的难点，我们应当总结有效的工作经验，探索突破难点，逐步提高羁押必要性案件审查率，更好地兼顾惩罚犯罪与保障人权。笔者认为，可以考虑从以下几个方面加强和突破：
（一）突出审查重点，逐步扩大审查范围
在现阶段实现羁押必要性审查全覆盖尚有难度，但可逐步扩大案件范围。根据办案规律，从重点审查对象和重点审查环节入手，由简入难，逐步拓展案件类型。
建立重点对象审查制度，针对以下特殊人群必须开展羁押必要性审查：1.未成年人、在校学生；2.怀孕或者哺乳期妇女；3.有严重疾病的；4.年满75周岁的老人。针对以下犯罪嫌疑人（被告人）建议开展羁押必要性审查：1.预备犯或中止犯；2.从犯或协从犯；3.过失犯；4.情节较轻的初犯。
根据诉讼程序的特点，针对不同的诉讼阶段突出不同的审查重点：
1.侦查阶段：在初始阶段因搜集、固定证据的需要，变更强制措施的可能性较低；建议在侦查阶段后期重点审查本院批准逮捕案件中，罪行较轻，可能判处管制、拘役、缓刑以及一年以下有期徒刑的案件，或者在批准逮捕过程中存在争议的案件，考虑是否有继续羁押的必要性。
2.起诉阶段：案件事实已基本查清，证据已搜集固定，能达成和解的亦和解完毕，因而变更强制措施的风险相对降低，该阶段重点审查取得被害人谅解、达成和解协议的案件以及犯罪情节轻微，可能做出不予起诉决定的案件。
3.审理阶段：一是重点审查因审理期限超期而导致的羁押期限超期，基层法院因为案多人少，容易出现审理期限超期导致超期羁押的情况，应根据审理的期限进行羁押必要性审查，对于审理期限届满而未办结的案件，应当严格按照《中华人民共和国刑事诉讼法》第九十六条之规定变更强制措施；二是在法庭宣判之前，积极审查是否存在羁押期限超过可能判处的刑期的情况。
（二）多方考量，保障办案效果
D检察院办理的羁押必要性审查案件建议采纳率高、法律效果与社会效果良好，主要有以下几个方面的经验：
一是听取办案机关的意见，充分尊重办案机关的态度，保障诉讼的顺利进行。重点了解犯罪嫌疑人是否是初犯、主观恶性的大小、犯罪情节的轻重、认罪态度是否良好，以及可能判处的刑罚。
二是与犯罪嫌疑人见面，充分了解犯罪嫌疑人的社会危险性，保障案件法律效果。重点审查犯罪嫌疑人的犯罪动机、是否有悔罪表现，考察其在羁押期间的表现，了解犯罪嫌疑人的身体（精神）状况以及家庭情况。例如，D检察院办理的犯罪嫌疑人刘某某羁押必要性审查案件中，刘某某因涉嫌盗窃罪被羁押于看守所，因其视力严重下降，看守所出具了《病情反映》，建议为其办理取保候审。经与犯罪嫌疑人刘某某见面了解情况发现，犯罪嫌疑人刘某某吸食海洛因长达十几年，曾多次被强制戒毒，且属于监视居住期间再犯罪而被收监执行，不予羁押可能存在社会危险性，因此不建议为其办理取保候审手续。
三是与被害人（或其近亲属）直接沟通，充分考虑被害人的态度，保障案件社会效果。重点了解犯罪嫌疑人是否作出赔礼道歉、赔偿经济损失，询问被害人（或其近亲属）是否愿意谅解，并向被害人（或其近亲属）简单普及羁押必要性审查制度，消除不必要的误解，从而降低办案风险。
（三）完善告知制度，加大宣传力度
羁押必要性审查作为保障被羁押人员合法权益的一项措施，应当为被羁押人员所熟知，但相关的权利告知制度还有待建立与完善。作为逮捕后的救济措施，羁押必要性审查应当在逮捕时予以明确告知，以此促进犯罪嫌疑人、被告人或其法定代理人、近亲属、辩护人提交申请。
同时，加大羁押必要性审查制度的社会宣传力度，弘扬惩罚犯罪与保障人权并重的司法理念。通过普法宣传，改变广大人民群众对羁押必要性审查的错误认知，绝非不追究犯罪嫌疑人或被告人的刑事责任，更不会让罪犯逍遥法外。
（四）双重考核标准，促进向办案模式转变
羁押必要性审查工作的考核应当同时注重案件审查率和变更强制措施（予以释放）的案件数量。只有提升案件审查率才能促进羁押必要性审查工作的开展，更全面地保障被羁押人的合法权益，降低司法办案成本。
同时，案件审查率的计算是以执检子系统中的办案数量为子项，这将促使办案人员在执检子系统中审查案件。对于不予立案或者不符合变更强制措施（予以释放）条件的案件，也从执检子系统中办理相应的决定并发出规范的文书，从而由办事模式向办案模式的转变，全面规范办案文书及审批程序，降低办案的程序风险。（作者：刘群薇，荆门市东宝区人民检察院）
